Консалтинговая группа
RU
ENG
+7 (495) 781-63-43
Консалтинговая группа

Статья о 14 протоколе

Ратификация Российской Федерацией в начале 2010 года

Протокола №14 к Европейской Конвенции позволит завершить

реформу Европейского Суда по правам человека

(опубликована в третьем номере Журнала «Уголовный процесс» за 2010 год)

Сергей Владимирович ЖИГАНОВ, адвокат Адвокатской палаты г. Москвы

Олег Олегович НИКУЛЕНКО, адвокат Адвокатской палаты г. Москвы, управляющий партнер Адвокатского бюро «Жиганов, Никуленко и партнёры»

В январе 2010 года все ведущие средства массовой информации сообщили, что Государственная Дума Российской Федерации после почти шестилетних ожиданий ратифицировала Протокол №14 к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, что позволит значительно ускорить рассмотрение индивидуальных Жалоб российских граждан в Европейском Суде по правам человека.

Однако понимание юридического значения этого события осталось за рамками общеправовой информированности большинства россиян, для которых обращение в Европейский Суд по правам человека воспринимается, как последняя возможность защитить свои права и свободы, если этого не удалось добиться внутри страны.

Федеральным законом Российской Федерации от 04.02.10 г, № 5-ФЗ ратифицирован Протокол № 14 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, изменяющий некоторые процедуры контрольного механизма Конвенции. Согласно данному закону, Протокол № 14 призван повысить эффективность работы Европейского Суда по правам человека (ЕСПЧ) при увеличившемся числе жалоб, что явилось неизбежным следствием вступления в Совет Европы новых государств. 

Во-первых, Протокол подвергает ревизии компетенцию комитета из трех судей. Теперь, комитет вправе принимать процедурные решения в составе одного судьи, т.е., единогласным, а не коллегиальным решением, объявить неприемлемой индивидуальную жалобу или исключить её из списка подлежащих рассмотрению. Во-вторых, комитет может объявить жалобу приемлемой и одновременно вынести постановление по существу жалобы, если лежащий в основе дела правовой вопрос уже является предметом твёрдо устоявшегося прецедентного права Суда.

Протоколом с 6 до 9 лет увеличен срок полномочий судей, а возможность переизбрания исключена.

Кроме того, установлен дополнительный критерий приемлемости жалобы, позволяющий ЕСПЧ признать жалобу неприемлемой в случае установления "незначительности" понесенного заявителем ущерба в результате нарушения его прав, гарантированных Конвенцией.

Принятию указанного законопроекта предшествовали длительные внутрироссийские дискуссии, в которых активное участие принимали лидеры международных правовых институтов, включая нового Председателя Европейского Суда по правам человека Жан-Поль Коста и Генерального Секретаря Совета Европы Тэрри Девиса.

Предыстория вопроса

Для граждан Российской Федерации, получивших в мае 1998 года возможность обращения с Жалобой в Европейский Суд по правам человека (ЕСПЧ), текст Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод (ЕКПЧ) знаком не в его первоначальной редакции 1950 г, а в редакции Протокола № 11 от 11.05.94 г к Конвенции, которым была произведена полномасштабная реформа контрольного механизма, созданного в соответствии с Европейской Конвенцией.

В результате именно этой реорганизации вместо Европейской Комиссии был учрежден Европейский Суд по правам человека в его действующем в настоящее время виде, как работающего на постоянной основе наднационального судебного органа.

После чего Европейская Комиссия продолжила рассмотрение находящихся у неё в производстве дел, окончательно прекратив свою работу спустя год.

К 2004 году количество поступающих в Европейский суд жалоб граждан возросло настолько, что сроки «обработки» каждой отдельной жалобы до принятия по ним окончательного решения Суда достигали 4-5 лет. Например, как сообщил Генеральный Секретарь Совета Европы Терри Девис 22 декабря 2006 года, только из Российской Федерации в Европейский Суд в 2001 году поступили 2490 жалоб, в 2002 году – 4716, в 2003 году – 6602 и в 2004 году – 7855.

Таким образом, несмотря на внесенные Протоколом № 11 кардинальные изменения в процедуру рассмотрения индивидуальных жалоб, к началу 2003 года Европейский Суд перестал справляться с объёмом поступающих жалоб. В конце 2003 года на рассмотрении Суда находилось уже около 65000 дел (для справки, к концу 2009 – более 112000). При этом процентное соотношение жалоб, оставленных без рассмотрения по существу, как правило, из-за признания их неприемлемыми, составило более 90% (для России этот показатель превышает 95%). Значительное число жалоб по предмету правового регулирования положениями Конвенции, относились к категории так называемых повторных или аналогичных жалоб, т.е., основанных на факторах, уже признанных Судом в качестве не соответствующих Конвенции, нарушающих её принципы и правоположения. Типичным повторным делом является, например, жалоба о нарушении Статьи 6 Конвенции в связи с чрезмерной длительностью рассмотрения дела в национальных судах. Около 60% из 703 постановлений, вынесенных Судом в 2003 году и 35% из 718 постановлений, вынесенных в 2004 году, представляли собой именно такие дела.

 

Столь резкое увеличение регистрируемых в ЕСПЧ дел создало ситуацию физической невозможности справиться с таким потоком жалоб при существующем штате судей и регламенте инстанционного прохождения жалоб от стадии их регистрации до рассмотрения по существу. 

Последнее продиктовало необходимость проведения неотложной реорганизации деятельности Суда, что и было предложено в рамках Протокола № 14 без увеличения финансирования работы суда и при сохранении того же числа судей (по одному от каждой страны участника ЕС).

Среди предложенных к обсуждению мер были следующие. Во-первых, ввести должность единоличного судьи, который будет уполномочен самостоятельно рассматривать, так называемые «клонированные» или прецедентные дела, по которым имеется устоявшаяся практика принятия решений. Фактически это означает ускоренное (без длительного изучения) рассмотрение дел со схожими, повторными нарушениями норм Конвенции одним и тем же государством ответчиком.

Во-вторых, право принятия решения по существу по аналогичным (клонированным) делам передать на рассмотрение Комитету Суда в составе не семи, а трёх судей, что позволит увеличить число Комитетов в составе одной Секции, распределив между ними большее число дел.

И в третьих, должен быть введен девятилетний вместо шестилетнего мандат для судей ЕСПЧ без права переизбрания, что позволит значительно сократить количество процедур передачи дел. До этого судья, избранный от того или иного государства, мог быть этим государством отозван (заменен, переизбран), что могло осуществляться многократно по инициативе самого государства. Это ставило судью в полную зависимость от национальных властей и создавало предпосылки для необъективного разрешения дел, особенно, по делам, хотя бы косвенно затрагивающим интересы того государства, от которого был выдвинут тот или иной конкретный судья.

После многосторонних консультаций, в том числе, с участием представителей Российской Федерации, 13 мая 2004 года в Страсбурге был подписан Протокол №14 к Европейской Конвенции, изменяющий существующие процедуры контрольного механизма Конвенции, реализуемые посредством деятельности Европейского Суда.

По сути, это было второе после 1994 года серьёзное структурное реформирование процедурного механизма Конвенции, предпринятое с целью не просто поддержать, а повысить эффективность работы Европейского Суда в долгосрочной перспективе с учётом стойкой динамики увеличения объёма работы Суда из-за ежегодного возрастания числа индивидуальных Жалоб, поступающих дополнительно из вошедших в Совет Европы новых государств – членов СЕ. Так, что касается России, то, уже в 2004 году число жалоб из России превысило 20% от общего числа поступивших в ЕСПЧ индивидуальных жалоб (к 2009 году это соотношение достигло 28%).

Официально Протокол № 14, вносящий изменения в контрольный механизм Конвенции (таково полное официальное название протокола), был открыт для подписания в ходе 114-й сессии Комитета министров Совета Европы на уровне министров СЕ в г. Страсбурге 12 – 13 мая 2004 г.

В специальной Декларации Комитет министров высказался за скорейшую, в течение двух лет, ратификацию Протокола всеми государствамичленами Совета Европы, так как только после этого, согласно имеющейся в нём оговорке, Протокол мог вступить в силу. Однако к 2006 году Протокол № 14 был ратифицирован 45 государствами из 46 стран - членов Совета Европы, кроме России. Эта «неопределенность» с Российской Федерацией длилась до января 2010 года, вызвав «замораживающий» эффект сроков рассмотрения жалоб из Российской Федерации. Многие из тех, кто не в первый раз направлял жалобы российских граждан в ЕСПЧ, обратили внимание на то, что даже первичная регистрация обращений в Европейский Суд в последние годы стала занимать от 8 до 10 месяцев, по сравнению с 3-4 месяцами в 2004-2006 гг. Но, мало кто из заявителей понимал, почему это происходит. Особенно недоумевали те, кто направил Жалобу в Европейский Суд в 2005 году и позднее, но, не получали никакой информации о сроках рассмотрения их дел (здесь мы не принимаем в расчет тех, кто получил уведомления о неприемлемости их обращения).

О причинах этой неопределенности

Хотя от имени России Протокол № 14 был подписан в г. Страсбурге 04 мая 2006 г, но, учитывая, что Протоколом затрагивались основные права и свободы человека и гражданина, он подлежал ратификации на основании подпункта «б» пункта 1 статьи 15 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации».

С 2004 года законопроект о ратификации Протокола № 14 дважды вносился президентом РФ ПутинымВ.В. в Государственную Думу, но, Государственная Дума дважды отклоняла президентский законопроект.

В прилагавшейся к отклоненному президентскому законопроекту о ратификации Протокола № 14 Пояснительной записке, Государственная Дума изложила основные причины, по которым депутаты посчитали, что не стоит спешить с ратификацией такого документа:

«разработанный в крайне сжатые сроки Протокол, призванный избежать «паралича» системы страсбургских контрольных органов, явно не способен оправдать все возлагаемые на него ожидания. В ходе переговорного процесса представители большинства стран проявили неготовность к серьезному пересмотру процедур работы ЕСПЧ.

Кроме того, ряд вводимых Протоколом процедур <…> не в полной мере учитывают озабоченности российской стороны.

В этих условиях выступаем за продолжение процесса совершенствования процедур в ЕСПЧ <…> по повышению эффективности механизма судебной защиты прав человека, предусмотренного Европейской конвенцией о защите прав человека.

С учетом большого политического значения, придаваемого в Совете Европы скорейшему вступлению в действие Протокола, а также принимая во внимание председательство России в КМСЕ (май – ноябрь 2006 г.), Российская Федерация подписала Протокол 4 мая 2006 г., сделав специальное заявление.

Ряд государств (Бельгия, Латвия, Молдавия, Нидерланды, Польша и Великобритания) при подписании или ратификации Конвенции также сделали заявления, которые не противоречат позиции Российской Федерации и в целом разделяются нами».

Аргументы, выдвинутые Государственной Думой Российской Федерации

В Заключении Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству от 14 декабря 2006 г. на проект федерального закона № 362484-4 «О ратификации Протокола № 14 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, вносящего изменения в контрольный механизм Конвенции, от 13 мая 2004 г.» было указано:

«Одобряя в целом идею совершенствования процедур функционирования ЕСПЧ, Комитет обращает внимание на необходимость соблюдения требований статьи 7 и статьи 10 Всеобщей декларации прав человека, провозглашенной Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года, согласно которым все люди равны перед законом и имеют право, без всякого различия, на равную защиту закона, а также каждый человек для определения его прав и обязанностей и для установления обоснованности предъявленного ему уголовного обвинения имеет право, на основе полного равенства, на то, чтобы его дело было рассмотрено гласно и с соблюдением всех требований справедливости независимым и беспристрастным судом.

В предлагаемой процедуре принятия решения единоличным судьей о неприемлемости жалобы без возможности пересмотра такого решения представляется крайне высокой степень влияния субъективного фактора на процесс принятия решения, а также не представляется возможным определить пределы судейского усмотрения в данном случае.

Подобное решение о неприемлемости жалобы может быть воспринято как необоснованное ограничение права на справедливое и беспристрастное правосудие.

Кроме того, по мнению Комитета, новый критерий приемлемости жалоб в зависимости от значительности ущерба, понесенного заявителем, не является объективно корректным, а поэтому по своей правовой сущности может противоречить принципу равенства всех перед законом.

Принимая во внимание тот факт, что деятельность Совета Европы согласно Варшавской декларации (Итоговый документ Третьего саммита глав государств и правительств государств – членов Совета Европы, Варшава, 16 – 17 мая 2005 г.) должна содействовать выполнению ключевой задачи – охранять и развивать права человека, демократию и верховенство закона, Комитет предлагает Государственной Думе учесть высказанные замечания при рассмотрении данного вопроса».

Исходя из изложенной позиции, Комитет Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству рекомендовал депутатам не ратифицировать протокол. В ходе пленарного заседания Государственной Думы против ратификации проголосовали 138 депутатов, за – только 27 (для принятия закона о ратификации Протокола № 14 необходимо было 226 голосов).

Глава российской делегации в Парламентской ассамблее Совета Европы, Председатель Комитета Государственной Думы по международным делам Константин Косачев объяснил, почему Протокол № 14 к Конвенции не прошел процедуру ратификации: «У многих в России, в том числе и у депутатов парламента, сложилось впечатление, что во многих случаях Европейский Суд используется в политических целях, и ряд его решений основан не на законе, а на политике». Косачев сообщил также, что у российских депутатов существуют некоторые сомнения по поводу ограничения прав граждан европейских государств, в связи с предложением о возможности принятия судьями Страсбургского Суда единоличного решения по рассмотрению дел, связанных с правами человека.

Однако при этом, российская делегация пообещала приложить усилия, чтобы убедить Государственную Думу IV созыва ратифицировать Протокол № 14 к Конвенции до окончания срока ее полномочий, то есть до декабря 2007 г. Константин Косачев заявил об этом с трибуны ПАСЕ. Он заметил также, что обсуждение темы Протокола № 14 к Конвенции признается российской стороной «актуальным и своевременным», и подчеркнул, что депутаты, входящие в состав делегации России в ПАСЕ, голосовали за ратификацию Протокола. «Президент Владимир Путин своим решением внести на рассмотрение документ также поддержал ратификацию», – отметил Косачев.

Позиция высших должностных лиц Совета Федерации

11 января 2007 г. Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Сергей Миронов встретился с Председателем Парламентской ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ) Рене ван дер Линденом. С российской стороны во встрече также приняли участие председатель Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству Юрий Шарандин и член Комитета Совета Федерации по международным делам Анатолий Коробейников. Стороны обсудили ситуацию, сложившуюся с Протоколом № 14 к Конвенции, который не прошел процедуру ратификации в Государственной Думе. Комментируя ситуацию с Протоколом № 14, Сергей Миронов сказал, что в верхней палате российского парламента изучают «все обстоятельства и доводы голосования коллег из Государственной Думы против данного законопроекта». Он подчеркнул, что решение по поводу Протокола № 14 не окончательное, законопроект имеет статус не отклоненного, а не прошедшего процедуру ратификации.

Только 23 сентября 2009 года Государственная Дума приняла постановление "О заявлении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "По поводу ратификации Протокола № 14 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, вносящего изменения в контрольный механизм Конвенции о защите прав человека и основных свобод".

Заявление Государственной Думы

В связи с усилением необоснованной критики позиции Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по вопросу ратификации Протокола № 14 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, вносящего изменения в контрольный механизм Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее – Протокол № 14), и озабоченностью государств – членов Совета Европы перспективами его вступления в силу в полном объеме Государственная Дума считает необходимым заявить следующее.

Заявленной целью Протокола № 14 является повышение эффективности деятельности Европейского суда по правам человека.

Государственная Дума считает важным дальнейшее совершенствование деятельности Европейского суда по правам человека. Хотя, по мнению Государственной Думы, Протокол № 14 не позволит достичь указанной цели в достаточной мере, он представляет собой лишь определенный шаг в этом направлении. Вместе с тем Государственная Дума исходит из того, что ратифицируемые Российской Федерацией международные договоры не должны ущемлять ее национальные интересы, приводить к необоснованному ограничению прав лиц, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации, или к вмешательству в функционирование органов государственной власти и органов местного самоуправления. Поэтому Государственная Дума при рассмотрении законопроекта о ратификации Протокола № 14 в 2006 году выразила озабоченность рядом положений этого международного договора.

Государственная Дума отмечает, что некоторые из вопросов, возникших у нее в связи с Протоколом № 14, в настоящее время утратили актуальность. Учитывая это, а также отмечая необходимость дальнейшего реформирования Европейского суда по правам человека, Государственная Дума считает возможным вернуться к вопросу о ратификации Протокола № 14 при том, однако, понимании, что сохраняющаяся у нее озабоченность встретит адекватную реакцию европейских партнеров.

Государственная Дума относит к числу проблемных статью 8 Протокола №14, согласно которой комитет из трех судей Европейского суда по правам человека наделяется правом выносить постановления без обязательного включения в состав комитета судьи от государства-ответчика. Данное положение, по мнению Государственной Думы, может поставить под угрозу справедливость и обоснованность выносимых Европейским судом по правам человека постановлений, которые вследствие неучастия в соответствующем комитете судьи от государства-ответчика могут быть приняты без всестороннего учета особенностей правовой системы этого государства.

Обеспокоенность депутатов Государственной Думы вызывает положение статьи 14 Протокола №14, наделяющее Европейский суд по правам человека правом осуществлять расследование до решения вопроса о приемлемости жалобы. Использование Европейским судом по правам человека такого права до того, как он, в частности, удостоверится в исчерпании внутренних средств правовой защиты, чревато вмешательством в национальное расследование по делу и даже его подменой. Это едва ли может считаться приемлемым в силу того, что роль Европейского суда по правам человека по отношению к национальному правосудию является субсидиарной.

Наряду с этим вызывают вопросы и положения статей 10 и 16 Протокола №14, которые предполагают, что Европейский суд по правам человека в определенных случаях получит возможность посредством разъяснений и заключений по запросам Комитета министров Совета Европы решать, каким образом государству надлежит выполнять постановления Европейского суда по правам человека, что также вступает в противоречие с субсидиарной ролью Европейского суда по правам человека.

Следовательно, при решении вопроса о ратификации Протокола № 14 Государственной Думой будут учитываться разъяснения федеральных органов исполнительной власти, а также соответствующих структур Совета Европы о том, как положения этого международного договора будут имплементированы на практике в свете изложенных депутатами проблем.

Депутаты Государственной Думы уверены, что их позиция будет с пониманием воспринята государствами – участниками Конвенции о защите прав человека и основных свобод и соответствующими структурами Совета Европы и что взаимоприемлемые решения будут найдены в ходе консультаций с партнерами (документ принят «за» - 353 голосами).

Несколько иное мнение в отношении нареканий со стороны Государственной Думы РФ высказал судья Европейского Суда от России Анатолий Ковлер:

Протокол № 14 предусматривает реформу Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ), которая должна значительно увеличить пропускную способность суда, заваленного жалобами, прежде всего, из стран Центральной и Восточной Европы. С 2004 года протокол ратифицировали все странычлены СЕ, кроме России. В 2006 году Госдума отказалась ратифицировать протокол, направленный ей президентом России. Реформа суда была заморожена, однако в апреле 2009 года ПАСЕ приняла протокол № 14-бис, распространяющийся только на страны, которые его ратифицировали. Отказ от ратификации стал одной из самых болезненных проблем в отношениях России и Совета Европы. Явно желая смягчить ее, 23 сентября, накануне осенней сессии ПАСЕ, Госдума заявила, что готова ратифицировать протокол № 14, но только если Совет Европы признает ряд оговорок, которые позволят России действовать "особым образом".

А.Ковлер сообщил, что в 2008 году больше половины поступивших в Европейский Суд жалоб пришлись на четыре государства – Россию (28%), Турцию (11,4%), Румынию (9,1%) и Украину (8,5%). Ежегодно из России поступает в среднем около 10 тыс. жалоб, но, стабилизация может объясняться тем, что многих «отпугивает» длительность сроков рассмотрения жалоб.

На вопрос о том, как отнеслись к заявлению Государственной Думы РФ коллеги Анатолия Ковлера в Европейском Суде, он ответил следующее.

Как у всех логически мыслящих людей, у них возникают всякие "почему". Почему российские представители не заявили о своих озабоченностях при подготовке протокола, ведь его формулировки принимались консенсусом? Почему подписали протокол в 2005 году? Почему законопроект о его ратификации, внесенный президентом, был фактически отвергнут в 2006 году?

Почему ряд прежних возражений "утратил актуальность", зато через три года возникли новые? Почему, почему, почему...

Давайте поговорим о тех трех пунктах протокола № 14, которые не устраивают российских депутатов.Первый из них — это статья 8, согласно которой комитет из трех судей ЕСПЧ наделяется правом выносить постановления без обязательного включения в состав комитета судьи от государства-ответчика. Госдума опасается, что суд не будет учитывать все особенности правовой системы государства. Видите ли вы в этом опасность?

Сразу после подписания протокола всеми государствами и в ожидании его ратификации и вступления в силу специальный комитет по регламенту, созданный судом, выработал предложения по изменению регламента согласно духу и букве протокола. Эти изменения были приняты пленарной сессией суда. Так вот, по этому пункту внесена запись, что комитет из трех судей может, если сочтет необходимым, включить в свой состав судью от государства-ответчика. Скажем я, как национальный судья, получив заранее проект решения, в чем-то не согласен с ним и сообщаю об этом комитету. В этом случае меня могут ввести в его состав. Но если нет возражений, присутствовать во всех комитетах (а их 15) нет никакой физической возможности. Разумный активизм национального судьи только приветствуется. Так будет и при новой процедуре. Это вопрос рациональности методов работы — и никакой политики.

Второй пункт, вызвавший несогласие российских депутатов, это статья 14, которая наделяет ЕСПЧ правом проводить расследование до решения вопроса о приемлемости жалобы. По мнению Госдумы, такое положение дел чревато "вмешательством в национальное расследование по делу и даже его подменой". Речь идет о так называемой миссии по установлению фактов. Она применяется чаще всего, а в последнее время исключительно по поводу проверки условий содержания заключенных. Скажем, заключенный жалуется на ужасные условия содержания, к тому же из этого учреждения пришло несколько аналогичных жалоб, сведения сторон (заявителя и государства-ответчика) явно противоречат друг другу. Суд может выслать делегацию из трех судей для проверки достоверности указанных фактов. Кстати, условиями содержания заключенных на постоянной основе занимается комитет Совета Европы по предотвращению пыток, комиссии которого регулярно посещают все страны Европы и докладами которого мы охотно пользуемся, экономя средства суда. На моей памяти в последние годы были только две миссии — одна в Грецию, другая, в 2006 году, в Хорватию, обе — в тюрьмы. Миссия может установить, что жалоба не соответствует действительности и поэтому является "злоупотреблением права на петицию", либо что государство уже признало нарушение и исправило его. В таком случае заявитель утрачивает статус жертвы нарушения, и на этих основаниях суд может признать жалобу неприемлемой (статья 35 конвенции), не входя в суть жалобы. Но это исключительно редкая ситуация. В тех случаях, когда миссии по установлению фактов проводились, они проходили в основном уже после признания жалобы приемлемой на основании статьи 35, после того как были исчерпаны все национальные средства защиты. Кроме того, эти миссии всегда проводятся в тесном сотрудничестве с властями и при участии их представителей. У суда нет ни финансовых, ни людских резервов, чтобы подменять собой работу мощного аппарата следственных органов государств, да это в принципе противоречило бы субсидиарной роли суда.

Другое дело, что суд может зафиксировать неэффективность следственных действий на основе представленных (либо непредставленных, несмотря на запросы) материалов. Так случается по делам об ответственности государств за смерть заключенных, когда власти отказываются проводить расследование либо по 10-15 раз прекращают и вновь возобновляют следствие по исчезновению людей.

За более чем 11 лет действия конвенции в отношении Российской Федерации ни разу не проводились миссии по установлению фактов, поэтому мне не совсем понятно, на каком основании депутаты выражают обеспокоенность по этому вопросу.

Последняя претензия российских депутатов к протоколу № 14 — это статьи 10 и 16,которые предполагают, что ЕСПЧ получит возможность по запросам Комитета Министров СЕ решать, каким образом государству надлежит выполнять постановления ЕСПЧ. Депутаты Госдумы считают, что это неприемлемое вмешательство судебной ветви власти в исполнительную.
Скажу откровенно, мне это положение тоже не по душе, ибо носит оно политически репрессивный характер. Мне понятна озабоченность Комитета Министров тем, что на его контроле сейчас находится, как я слышал, более 1,5 тыс. постановлений, не исполненных 35 государствами, включая все крупнейшие европейские государства.

ПАСЕ ограничивается вынесением порицательных резолюций, а суду отводится здесь роль жандарма. Суду уже навязана несвойственная судебному органу роль выносить рекомендации по мерам общего характера в так называемых пилотных решениях (это резолюция Комитета Министров от мая 2004 года). Так, государства обязаны во исполнение пилотного постановления суда принять законодательные меры с целью устранения подобных нарушений в будущем. Цель понятна, но разве суд должен указывать государствам на эти меры, а не орган надзора за исполнением постановлений суда, каковым по конвенции является Комитет Министров?

Проблему применимости новой редакции этой статьи конвенции надо решать на политическом уровне — скажем, договориться о том, что Комитет Министров не будет в ближайшие годы до очередной реформы суда применять это положение конвенции, чтобы не дестабилизировать деятельность суда. Сейчас важнее думать о следующих шагах по совершенствованию деятельности Европейского суда. Об этом, кстати, говорится и в заявлении Госдумы (журнал ВЛАСТЬ, № 39(842) от 05.10.09 г).

Выступая на официальной церемонии открытия судебного года 19 января 2007 г., новый избранный Председатель Европейского Суда по правам человека, г-н Жан-Поль Коста, отметил, что «Протокол № 14 к Конвенции был разработан в результате межправительственного сотрудничества. Его окончательный текст был открыт для подписания, начиная с 13 мая 2004 г.

С тех пор он был подписан 46 государствами и ратифицирован 45 государствами. И только одно государство медлит с его ратификацией. Это тем более удивительно, что высшее руководство этого государства заявляет о своей поддержке нашего Суда и положительно относится к его укреплению. Я не будут повторять вслед за Катоном “Карфаген пал”, поскольку речь идет не о разрушении, а о созидательной и конструктивной работе, но я не устаю повторять, что “необходимо добиться вступления в силу Протокола № 14”. И чем раньше это произойдет, тем лучше. Я глубоко убежден, что, как говорил Кант, этот категорический императив одновременно представляет собой решение, основанное на практических потребностях, если уж процитировать еще раз этого философа из Кенигсберга. Поэтому я уверен, что разум победит».

Жан-Поль Коста, в частности, отметил: «судьями и сотрудниками аппарата Суда были предприняты весьма значительные усилия с тем, чтобы Суд был бы готов действовать в рамках Протокола № 14, как только он вступил бы в силу. Эти усилия касались рабочих методов Суда и Регламента Суда. Согласно предварительным оценкам применение Протокола № 14 к Конвенции – без какого-либо увеличения выделяемых ресурсов – дало бы возможность Суду увеличить свою продуктивность, по крайней мере, на 25 процентов. Это уже показывает, что хотя самого по себе Протокола недостаточно, он все равно жизненно необходим для нас.

Быстрая ратификация Протокола № 14 к Конвенции представляется тем более логичной, что на Третьем Саммите Совета Европы, который состоялся в мае 2005 г. в Варшаве, главы государств и правительств приняли решение о создании “Группы мудрецов”, которой поручена разработка среднесрочных и долгосрочных рекомендаций на будущее, касающихся Европейского Суда и всей европейской системы защиты прав человека».

25 января 2007 г. Парламентская ассамблея Совета Европы обсуждала проблемы в деятельности Европейского Суда по правам человека, включая и вопрос о Протоколе № 14 к Конвенции. Выступая на сессии Парламентской ассамблеи, г-н Фьоренцо Столфи, занимавший на тот момент пост Председателя Комитета министров Совета Европы подчеркнул:

«Как мы указывали в ряду наших приоритетов, одной из нашей главных целей – и знаю, что Парламентская ассамблея ее разделяет, – является обеспечение эффективности уникальной системы защиты прав человека, созданной на основе Европейской конвенции о защите прав человека. Для этого крайне важно, чтобы Протокол № 14 к Конвенции, который до сих пор ратифицировали, как было обещано, 45 из 46 государств – членов Совета Европы, вступил бы в силу, как можно скорее. Мы рассчитываем в этом вопросе на поддержку властей Российской Федерации, включая поддержку присутствующей здесь российской парламентской делегации, что чрезвычайно важно для наиболее скорой ратификации Протокола № 14 к Конвенции Россией.

Цель Протокола – гарантировать долговечность созданного на основе Конвенции механизма контроля над соблюдением прав человека, и мы уверены, что российские власти все-таки захотят ратифицировать данный Протокол. Отказать вступлению в силу этому Протоколу означало бы взять на себя тяжелую ответственность за то, что будет поставлено под угрозу всё будущее созданного на основе Конвенции механизма контроля над соблюдением прав человека».

2 июля 2007 г. Председатель Парламентской ассамблеи Совета Европы Рене ван дер Линден выступил со следующим заявлением о ратификации Протокола № 14 к Конвенции:

«Я разочарован тем, что Государственная Дума Российской Федерации все еще не дала согласия на ратификацию этого жизненно важного протокола, препятствуя тем самым вступлению его в силу. Задержка ратификации после окончания июня месяца вызвала необходимость частичного обновления состава Европейского Суда, сложного и трудоемкого процесса, который теперь должен начаться. Главная задача этого протокола состоит в обеспечении оперативности и эффективности правосудия путем оказания помощи Суду в быстром решении проблемы задержек в работе. От этого страдают все европейцы, россияне, в том числе и больше других. Мне остается лишь вновь призвать Россию как можно скорее ратифицировать этот протокол».

В течение последующих пяти лет официальные лица Совета Европы продолжали попытки активного воздействия на Российскую Федерацию, но, только в 2009 году, когда Президент Российской Федерации Медведев Д.А. лично занялся этой проблемой, она была окончательно снята с повестки дня.

В конце декабря Москву посетил Генеральный Секретарь Совета Европы Турбьйорн Ягланд, который, в частности, встретился с Президентом России Д. Медведевым, Спикером нижней палаты Государственной думы Б. Грызловым, Генеральным прокурором Ю. Чайкой и главой МИД РФ С. Лавровым. По итогам переговоров Турбьйорн Ягланд заявил, что получил позитивный сигнал относительно судьбы 14-го Протокола к Европейской конвенции по правам человека, и узнал, что "процесс ратификации 14-го Протокола возобновился".

На совещании с главами МИД и Минюста в декабре 2009 года Президент России Д. Медведев вернулся к 14-му Протоколу. Он отметил, что в последнее время были проведены консультации и устранен ряд противоречий. Позже спикер Госдумы Б. Грызлов сообщил журналистам, что глава государства обратился к депутатам с просьбой вернуться к рассмотрению 14-го протокола к Европейской конвенции по правам человека. 15 января 2010 года Федеральный закон «О ратификации Протокола № 14 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, вносящего изменения в контрольный механизм Конвенции, от 13 мая 2004 года» был принят Государственной Думой и 27 января 2010 года одобрен Советом Федерации.

Справка Государственно-правового управления к Федеральному закону

Протокол направлен на повышение эффективности работы Европейского Суда по правам человека в условиях резкого увеличения числа жалоб в связи со вступлением в Совет Европы новых государств.

ПредусмотренныеПротоколомизменениякасаются, втомчисле, вопросовсовершенствованиямеханизмаотфильтровываниязаведомонеприемлемыхжалоб, введениядополнительногокритерия приемлемости жалоб, увеличения срока полномочий судей Европейского Суда по правам человека, создания юридической возможности для присоединения Европейского союза к упомянутой Конвенции.

Отдельные положения Протокола вызвали серьёзную озабоченность у российской стороны и стали препятствием для его ратификации в 2006 году.

В настоящее время целесообразность ратификации Протокола обоснована достигнутым в Комитете министров Совета Европы компромиссом в понимании отдельных положений Протокола с учётом позиции Российской Федерации, которая сформулирована в виде заявления в тексте Федерального закона.

Ратификация Протокола позволит продолжить процесс совершенствования процедур в Европейском Суде по правам человека и повысить эффективность механизма судебной защиты прав человека.

Добавим к этому, что сейчас ЕСПЧ достаточно редко, в порядке исключения, рассматривает вопросы приемлемости одновременно с существом дела. Протокол же устанавливает, что одновременное рассмотрение вопроса приемлемости и существа Жалобы должно стать правилом.

Отдельное, предварительное рассмотрение вопросов приемлемости, напротив, теперь станет исключением. Для Российской Федерации сохраняется число судей Комитета, рассматривающего вопрос приемлемости жалобы, в количестве трёх, с гарантией включения в состав Комитета судьи от Российской Федерации по своей инициативе.

Новый критерий приемлемости (с двумя гарантирующими элементами) жалоб, по которым заявитель не понес значительного ущерба, сообразуется с мерами, направленными на улучшение работы с явно необоснованными и повторными, ранее уже отклоненными жалобами.

Протокол также предусматривает укрепление Секретариата Суда и уточняет процедуры контроля за исполнением судебных решений.

Представляется убедительным, что все эти новшества действительно помогут ускорить работу Суда и позволят ему справиться с колоссальным по объёму потоком поступающих жалоб.

В результате заявители получат больше шансов на скорейшую защиту в авторитетной международной инстанции. Вместе с тем, при обращении в Европейский Суд необходимо с осторожностью подходить к тому, что Протокол теперь будет предусматривать ужесточение требований к приемлемости жалоб введением нового критерия «качественной обоснованности» претензий заявителя. Так, жалоба может быть признана неприемлемой и отклонена, если права заявителя были нарушены явно незначительно или им не был причинен существенный урон. Для российской юридической практики этот «оценочный» критерий не является чем то новым, поэтому вряд ли вызовет затруднения.

Полагаем, что это требование необходимо учитывать при более детальном формулировании обстоятельств причиненного заявителю вреда в результате действий государственных органов.

Впрочем, это правило действует с определенными оговорками. Суд будет рассматривать жалобу, если "принцип безусловного соблюдения прав человека, гарантированных Конвенцией и Протоколами к ней требует проверки жалобы по существу". Иными словами, доводы заявителя не могут отклоняться по формальным основаниям. К тому же "ни одна жалоба не может быть отклонена по этим основаниям, если дело заявителя должным образом не рассмотрено внутренним национальным судом". Соответственно, тем самым повышается требовательность к правоприменительным актам национальных судебных инстанций.

В феврале 2010 года в швейцарском городе Интерлакене будет проходить широкоформатная Европейская конференция, посвященная дальнейшей судьбе Конвенции и Европейского Суда.

Очень хотелось бы, чтобы официальные представители России не просто присутствовали на этом юридическом форуме, а внесли свои конструктивные предложениями по дальнейшему совершенствованию деятельности Европейского Суда по правам человека, как уникального правозащитного механизма, освободив его предназначение и проводимую реорганизацию от какой бы то ни было политизации, идеологического противостояния и популистской демагогии.